ПУБЛИЧНО СТОПАНСТВО И ПУБЛИЧНИ БЛАГА

В тази тема се разглеждат особеностите и принципите на организация на публичното стопанство. Прави се характеристика на благата, които предлага това стопанство за задоволяване на колективните потребности. Изясняват се принципите на неговата организация и начинът, по който обществото решава колко и какви публични блага да осигури за своите граждани.

1. Публичното стопанство в смесената икономика: същност и управление

Съвременните стопанства не са чисто пазарни, а смесени. Това означава, че в тях действат два различни механизма за разпределение и използване на оскъдните ресурси: пазарен и непазарен.

В пазарния сектор на смесеното стопанство разпределението на ресурсите се извършва в условията на конкуренция, чрез пазарния механизъм, който определя какво, как и за кого да се произвеждат благата и къде да се вложат ресурсите. В смесеното стопанство има и значителен непазарен сектор или публично стопанство. В този сектор механизмът за разпределение на ресурсите е непазарен. Тук няма конкуренция и не се формират пазарни цени на благата. Обществото чрез държавата и нейните институции преценява своите колективни потребности и решава какви и колко блага да се произвеждат и как да се финансират.

Публичното стопанство осигурява постигането на важни социални цели и извънпазарно съгласуване на интересите в  обществото. Основна задача на публичното стопанство е производството и разпределението на блага за задоволяване на обществени потребности. Това са такива блага, които пазарът не може или не желае да създаде, поради ниската икономическа ефективност при тяхното производство.

ПУБЛИЧНО СТОПАНСТВО – съвкупност от институции и организации, чрез които държавата участва в икономическия, административния и социален живот. В това стопанство се произвеждат и разпределят за населението блага, които задоволяват колективни потребности като национална сигурност и отбрана, вътрешен ред, опазване на околната среда, образование, здравеопазване, социално осигуряване и др.

Възникването и развитието на публичното стопанство е свързано с дефектите на пазара. Под пазарни дефекти се разбират провали, грешки, неефективност на пазарния механизъм при разпределението и използването на ресурсите. Проявите на пазарни дефекти налагат необходимостта от участие на държавата в икономическия и социалния живот, за да се коригира и допълни пазарът.

Един от най-важните пазарни дефекти е невъзможността на пазара да осигури производството и разпределението на някои блага, които служат за задоволяване на социално значими потребности на индивидите и обществото – т. нар. публични блага.

Ако се преотстъпи осигуряването на такива публични блага от държавата на частния сектор, той ще иска да му се заплати съответното благо – например националната сигурност. Но много ще бъдат тези индивиди, които няма да имат възможност за това, а ще разчитат да се облагодетелстват от това. И тъй като не могат да бъдат изключени от потреблението, те ще бъдат в положението на пътници без билет. Това е един от провалите на пазара. Поради тази причина хората трябва да бъдат принуждавани да поддържат осигуряването на публичните блага и задоволяването на колективните потребности чрез данъчни плащания, в зависимост от притежаваните доходи и имущество. Държавата, като публично тяло и нейните органи имат правото на принуждение в рамките и на основата на закони. Това право произтича от своеобразния договор между гражданите и държавата за осигуряването от нейна страна на важни публични блага за задоволяване на обществените потребности.

Следователно, публичното стопанство се обособява отделно от пазарното стопанство, защото съществуват определен кръг колективни потребности, които поради спецификата им не могат и не трябва да се задоволяват на пазарен принцип.

Както в пазарното стопанство се произвеждат стоки и услуги, така и в публичното стопанство се произвеждат и предоставят за потребление блага, наречени публични блага, които гражданите „купуват“ чрез плащаните от тях данъци. Финансовите средства за реализиране на целите на публичното стопанство са преди всичко данъците, събирани по задължителен и принудителен начин от доходите на стопанските субекти. Нежеланието на хората да участват в поддържането на тези блага се нарича „проблем на пътника без билет“.

Публичното стопанство не е откъстнато от пазарното стопанство. То е свързано и зависимо от пазарното стопанство, защото черпи от него ресурси за финансиране на благата за колективно потребление. Мястото на публичното стопанство в икономиката се измерва с относителния дял на държавните разходи в БВП на страната. Този дял е израз на възможностите на държавата да участва в икономическия, социалния и духовния живот. Според Закона за държавния бюджет на Р България за 2014 г. държавните разходи са 41% от БВП на страната. Това е показател, който ни нарежда около средното за света равнище на държавно участие в икономиката.

Публичното стопанство има специфична организация и управление, различаващи се от тези на пазарното стопанство. Институциите и организациите на публичния сектор не преследват печалба, което е съществена разлика между тях и тези от частния сектор. В този смисъл се казва, че публичното стопанство има непазарен модел на организация и управление. Докато печалбата е цел и мотив, който ръководи и направлява действията на частния сектор на икономиката, то при управлението на публичното стопанство, целта е предлагане на блага, в съответствие с колективните потребности. Казаното, обаче, не означава, че дейността на публичното стопанство не е подчинена на никакви критерии за икономическа рационалност. Публичният сектор действа в условията на бюджетни ограничения и трябва да осигурява ефективно разходване на бюджетните средства. Ето защо в публичното стопанство се налага квазипазарен модел на управление. Целта е да се създаде пазарна дисциплина, условия за по-пълно използване на публичните ресурси и в крайна сметка повече ползи за обществото. Квазипазарните методи на управление в публичното стопанство се налагат поради оскъдността на ресурсите по отношение на обществените потребности като глобален проблем на всяка икономика.

2. Публични блага: същност и видове

Както вече се посочи, съществуването на публичното стопанство се свързва с осигуряването и разпределението на така наречените обществени или публични блага.

Какво представляват публичните блага? Какви са техните характеристики?

Към публичните блага могат да се отнесат някои материални обекти (училища, болници, автомагистрали, паркове и градини и др.), но по-често те са нематериални (образование, здравеопазване, стопанско управление, национална сигурност и др.), и не приличат на обикновените стоки и услуги. Въпреки това тези блага са също икономически; те притежават определена полезност за ползвателите си и за тяхното създаване се изискват ресурси.

Принципните особености, които отличават публичните блага от стоките и услугите, разпределяни чрез пазара, се изразяват преди всичко в следното:

1. При частните стоки и услуги съществува качеството делимост, т.е. те могат да бъдат закупени и потребявани от отделни потребители на части, на порции, съобразно техните потребности (пет пици, една лека кола). При публичните блага липсва такава делимост. Те представляват такива крупни единици или съвкупности, които не могат да се ползват на части от отделни потребители, например, национална сигурност, производствена и социална инфраструктура и др.

2. Достъп до частните стоки имат само тези, които заплатят тяхната цена, които не искат или не могат да направят това, са изключени от потреблението. При публичните блага не действа принципът на изключването. Няма икономически средства или механизми, чрез които да се ограничи консумацията на тези блага за част от потребителите, съобразно приноса им за тяхното осигуряване. Ако пък вземем за пример националната сигурност, като класически тип публично благо, можем да кажем, че независимо от това какъв е приносът на отделните граждани за осигуряването й, всички имат еднакви възможности да се ползват от това благо и никой не може да бъде изключен. Достъпът на всички граждани до публичните блага, без изключение, се предопределя от тяхната социална значимост и висшите цели и интереси за които те служат – гарантиране на определена степен на образование и здравеопазване, социална защита, законов ред, национална сигурност и др.

Неизключването от потреблението на публичните блага показва, че производителят няма избор да предостави благата само на тези, които платят за тях или за всички желаещи. Той ги предоставя обикновено за определена група  от хора, без да определя взаимоотношенията си с отделните потребители.

3. Потребителите на публични блага не се намират в конкурентни отношения помежду си. Потреблението на публичните блага от едни индивиди не пречи и не ограничава потреблението им от други. Фактът, че гражданин Х ползва дадено публично благо (например, уличното осветление), в никакъв случай не ограничава обема и качеството му за ползване от гражданите Y, Z и т.н. Или увеличението на броя на потребителите на публични блага не води до намаляване на полезността, доставена за всеки от тях. Неконкурентността поражда необичайна за пазарната икономика ситуация – ако се появи индивид, който иска да се възползва от дадено благо, но не може да плати за него, оптималното използване на ресурсите предполага то да му се предостави даром.

От тези особености на публичните блага произтича обстоятелството, че икономическата дейност, която ги осигурява, не може да бъде ефективна за частния бизнес. Липсва икономическа мотивация за производството им и пазарният сектор не е в състояние да осигури тяхното създаване и разпределение. Поради тази причина тук се намесва държавата, обособявайки и финансирайки публичното стопанство.

ПУБЛИЧНИ БЛАГА – блага, които задоволяват колективни потребности и се отличават с липса на възможност за изключване, неделимост и неконкурентност при потреблението.

На практика границата между частните и публичните блага не е рязко очертана. Част от благата се произвеждат и като частни и като публични. В този смисъл се говори за два вида публични блага.

1. Чисти публични блага – те могат да се ползват само общо, съвместно от всички индивиди. Тяхното консумиране не може да се индивидуализира или персонифицира – пътища, полиция, национална сигурност, стопанско управление, паркове и алеи и т.н. Те се финансират изцяло за сметка на данъците.

Чисти публични блага – блага, които се ползват само общо и неконкурентно и не е възможно изключването на даден потребител (или група потребители) от достъпа до тях.

2. Смесени стоки и услуги – те също се осигуряват от публичното стопанство, но са персонифицирани – предназначени са за отделни групи хора – възрастни, деца, учащи се болни, инвалиди и т.н. Става дума за образованието, здравеопазването, социалното осигуряване и т.н. В тези групи могат да попаднат още и ползването на улици и автомагистрали, полицейска и пожарна охрана, библиотеки и музеи и др. При ползването на посочените обществени блага до известна степен се прилага принципът на изключването. Затова те се наричат още квази публични блага. Осигуряването на необходимите ресурси за производството им обикновено има три източника: а)държавата (бюджетът) б)такси, плащани от гражданите при ползването и в)бизнес сектора (фирмите).

При ползване на посочените обществени блага се прилага принципът на изключването, защото отделните индивиди ползват в различна степен квази публични блага – здравеопазване, образование и др. Справедливостта изисква тези индивиди, които по-често прибягват към ползването на такива блага, да заплащат такси, чрез които се покриват част от разходите по създаването им.

Смесени (квази) публични блага – публични блага, при които в определена степен се прилага принципът на изключване, тъй като са предназначени за определени групи от хора.

Между чистите публични блага и квази публичните блага няма рязка граница. Едни и същи блага могат да попаднат в едната или в другата група. Това е въпрос на обществен избор и организация и финансиране на публичното стопанство в отделните страни и през различните периоди. В последните години сме свидетели как някои  чисти публични блага у нас постепенно преминаха към групата на квази публичните блага – част от образованието, здравеопазването и др.

3. Публичен (обществен) избор

Решенията за разпределението и използването на ресурсите и благата в публичното стопанство се вземат не от отделни лица, а от обществени групи и институции, които действат от тяхно име. Такъв тип решения се определят като публичен (обществен) избор.

Публичен избор – решения относно използване на ресурси и разпределение на блага в публичното стопанство, взети от обществена група или от нейно име.

На практика публичният избор се основава върху политически решения, които могат в по-голяма или в по-малка степен да съответстват на принципите на икономическата ефективност и справедливост. Чрез политически решения в публичното стопанство се осъществява разпределението и алокацията на ресурсите.

За икономистите основен интерес представлява въпросът как с помота на такива колективни решения, може да се постигне Парето – оптимално разпределение. Парето-оптимално се нарича разпределение на благата, при което е невъзможно чрез по-нататъшно преразпределение да се подобри положението на който и да е от участниците, без чрез това да се влоши положението на някои друг участник, т.е. това е най-доброто разпределение.

Парето-оптималност – състояние, при което не е възможно да се подобри положението на никого, без това да влоши положението на някой друг.

При публичния избор възниква и въпросът: как в обществения сектор да се постигне баланс на разнопосочните интереси, какъвто се осигурява на конкурентния пазар чрез пазарния механизъм?

Недостатъците на държавното разпределение на ресурсите се определя от непазарните процеси на изявяване и съгласуване на предпочитанията. Изучаването на тези процеси е предмет на теорията за публичния (обществения) избор.

Теорията за публичния избор се занимава с въпроса как държавата определя количеството публични блага, което да произведе и предложи на всички членове на обществото, т.е. как държавата да регулира потреблението на благата, които притежават черти на публични блага.

Преразпределението на ресурси в публичното стопанство става, както вече се посочи, не чрез търсенето на пазара, а потребителите на публични блага изразяват и защитават своите интереси в качеството си на избиратели, чрез механизма на гласуване.

Докато всеки придобива частните стоки и услуги за себе си, без да се интересува от предпочитанията другите, то при публичните блага, нещата стоят по друг начин. Тъй като те се предоставят за общо ползване, всеки потребител е заинтересован неговите предпочитания в максимална степен да съвпаднат с тези на останалите. Гласувайки за един или друг политик, ние всъщност гласуваме за предлаганите в неговата програма публични блага или изразяваме нашите предпочитания. Счита се, че гласуването е достатъчно универсален модел за вземане на колективни решения.

Гласовете на избирателите определят какво количество публични блага искат те, а от тук се определят и средствата за тяхното осигуряване, които трябва да се съберат чрез различни данъци и такси. По този начин публичният избор замества директният потребителски избор.

Резултатите от публичния избор, обаче често са неточни, тъй като на практика какво и колко да се произведе се решава от „средния избирател“. Предпочитанията на средния избирател стават предпочитания на всички избиратели, от което някои членове на обществото ще бъдат недоволни. От друга страна, самият политически избор на средния избирател може да се манипулира от политиците, в стремежа им да получат повече гласове.

Анализирайки тези проблеми на публичния избор, американският икономист Кенет Ароу формулира т.нар. „теорема за невъзможността“. Според нея в условията на демокрация и при недиктаторски режим, не съществува политически механизъм, който да е в състояние чрез свободно гласуване и предпочитанията на мнозинството да осигури рационален публичен избор за това какви и колко публични блага да се произведат и предложат.  

Това показва трудностите за постигане на рационален публичен избор, но не означава, че такава рационалност не трябва да се търси. И тук, както при частните блага, става въпрос за използване на оскъдни ресурси и са важни въпросите за ефективното използване на тези ресурси.

Както ще видим по-нататък, решенията в областта на публичния избор получават своя конкретен и най-ясен израз във фискалната (финансовата) програма на правителството и държавния бюджет. В тях именно различните предпочитания, възможности и политически решения са облечени в конкретни цифри като приходи и разходи на държавата.

4. Принципи на публичното стопанство

Публичното стопанство се изгражда и действа на основата на няколко принципа:

1. Икономически принцип или принцип на ефективността. Този принцип, както се посочи и по-горе, се налага поради оскъдността на ресурсите като глобален проблем, с който се сблъсква всяко общество. Той изисква с минимално възможни ресурси, заделени за публичното стопанство, да се постигне максимален ефект – предлагане на възможно най-голямо количество и качество публични блага.  При публичния сектор действат принципите на алтернативните разходи – ресурсите, използвани за производството на дадени публични блага са „загубени“ за производството на частни блага (или някакви други публични блага). Особеното е, че в областта на публичния избор има тясно преплитане на политически и икономически подходи и критерии при определяне на решенията. Тези решения трябва да бъдат съобразени, както с критериите  за справедливост, така и с икономическите критерии за ефективността.

Но икономическият принцип, или принципът на ефективността в публичното стопанство може да се съблюдава доста условно, тъй като поради спецификата на този сектор и предлаганите от него блага, резултатите не винаги имат икономическо измерение. Вече се споменава, че в този сектор се предлагат преди всичко социално значими блага, при които се търсят социални, възпитателни и др. ефекти.

2. Принцип на безпристрастността - решенията в публичното стопанство се вземат въз основа на политически механизми, оценки на политици и администратори – бюрократи. Това са решения от името на отделни обществени групи или на обществото като цяло. Проблемът е, че тук липсва тази обективност и безпристрастност, която е характерна за пазарните решения. На пазара всички потребители са равнопоставени и могат да задоволят своите потребности в рамките на своята платежоспособност. В публичното стопанство нещата не стоят така. Дали ще се признаят и задоволят определени потребности – от улично осветление, от бърза медицинска помощ, от противопожарна охрана и др. , зависи от субективни решения. Ясно е, че политиците и държавните администратори трябва да бъдат отговорни и безпристрастни при вземането на такива решения. Тази отговорност не може да се разглежда само като морално задължение. За нейното гарантиране при организацията и функционирането на публичното стопанство е необходимо да се прилагат доколкото е възможно и целесъобразно, пазарни принципи, съобразени към особеностите на този сектор в стопанството.

3. Принцип на справедливостта – Публичното стопанство трябва да съдейства за постигането на справедливост при разпределението на доходите и имуществото на гражданите. По-конкретно, принципът на справедливост изисква социално приемливо и обосновано разпределение на разходите по създаването на публични блага между отделните индивиди и социални групи.

За справедливостта има различни разбирания. Тя е сложно понятие, което има философски, морално-етични и икономически измерения, поради което е много трудно да се дефинира и приложи на практика. Няма единен критерии за справедливост.

По отношение на публичното стопанство се използват два подхода за постигане на справедливост. Според първия, справедливо е, когато всеки поема такава част от разходите по издръжката на публичните блага, която съответства на изгодата, ползата, която той получава от тяхното ползване. При втория подход, всеки трябва да поеме такава част от разходите по създаването на публични блага, която съответства на неговата икономическа мощ и платежоспособност.

Привържениците на първия подход считат, че величината на финансирането на публичните блага от отделните индивиди, трябва да се свърже с ползата, която те получават от публичния сектор. От гледна точка на този критерии, таксите са идеалната форма на плащане на публичните блага. Таксите, подобно на цените, разпределят разходите за благата между тези, които ги потребяват. Главното предимство на този подход е, че той свързва разходите за единица публични стоки и услуги с пределната полза от тези блага. Това подбужда отделните граждани да следят за ефективното производство и потребление на публичните стоки и услуги. Но този подход може да се приложи само по отношение на разпределяемите (смесените) стоки и услуги, предлагани от публичния сектор. Затова той до голяма степен има ограничено приложение.

Голяма част от публичните блага са предназначени за социални потребности, чието задоволяване не трябва да зависи от възможностите да заплатят. Вторият подход предполага разходите за тези блага да се разпределят между индивидите съобразно платежоспособните им възможности, като се игнорира ползата от консумацията им. Гражданите с по-големи доходи би трябвало да се облагат повече, отколкото тези с по-ниски. На този подход се основава прякото прогресивно подоходно облагане в съвременните данъчни системи.

Прилагането на втория подход поставя и проблема за хоризонталната и вертикалната справедливост. Хоризонтална справедливост се постига тогава, когато индивида с едни и същи доходи се облагат с еднаква величина данъци за годината. Вертикалната справедливост се постига тогава, когато индивиди с различни икономически възможности плащат годишни данъци в различно съотношение, спрямо техния доход.

В съвременното публично стопанство се съчетават двата подхода - подходът на ползата и подходът на платежоспособността. По този начин се търсят възможности за най – добро разпределение на бремето по издръжката на публичното стопанство между гражданите.